朱读胜率财经工委一行到金寨县考察财政工作
2007年6月26日，县人大常委会副主任朱读胜率财经工委一行到金寨县考察财政工作，金寨县人大常委会有关负责同志和财政局的有关人员重点介绍了该县财政预算编制、国库集中支付制度改革等情况，县长沙圣虎接待了考察组一行，并介绍了有关情况。
该县06年底财政供给人员15101人，06年地方级财政收入1.6亿元，上级拨入的转移支付资金5亿元，全年财政支出实现5.9亿元。该县财政在资金十分有限的情况下，积极探索财政改革模式，总结出不少成熟的经验和做法，现将他们预算编制、国库集中支付、政府采购的一些具体做法介绍如下，供参考。
首先，在预算编制原则上，重点突出真实、合法、具有预见性的要求。
近几年来，该县县政府及其财政部门严格按照《中华人民共和国预算法》和《安徽省预算审查监督条例》等有关法律法规规定，在组织政府财政预算编制时，一贯遵循以下三个方面的基本原则：
一是坚持量入为出、收支平衡的原则。近年来，县域经济的较快发展为财政增收提供了重要的物质基础，同时也为政府预算的编制提供了十分重要的财力保障。因此，每年政府收入预算的安排和确定，必须在国家现行的财税政策下，结合县域经济发展状况和国家有关收入政策，按照财政增长与经济增长基本相适应的原则，科学合理地进行预测和确定，努力防止出现收入预算过大或过小，造成年度预算无法执行或者预算执行结果与年初预算严重偏离的现象。与此同时，根据政府各类收入预算情况，结合现行财政体制，准确测算当年的政府财力，以此确保政府财政部门在现有的财力下，按照量入为出、厉行节约的原则，依次安排各类支出，确保做到收支平衡、略有结余。
二是坚持统筹兼顾、确保重点的原则。按照“保工资、保运转、保稳定”的总体思路，牢固树立自主发展、 自求平衡的指导思想，着力体现公共财政的基本要求。在重点保证政府公共支出合理需要的前提下，严格按照“先吃饭、后建设，先重点、后一般”的财政支出顺序，优先确保全县机关事业单位人员基本工资、医疗保险以及民政优抚、养老和失业等社会保障等方面的支出需要，然后再根据财力状况，区别轻重缓急，合理地安排其他方面的各类支出。
三是坚持真实合法、公开透明的原则。财政预算的编制，符合县情实际状况和经济发展形势的要求，做到依据充分、合法，数据真实、准确，收支明细、看得懂。各项预算收入特别是预算内、外各类政府收入，以实际税源预测为基础，以国家收费政策为依据，使收入范围不仅涵盖了政府的所有收入项目，而且收入政策公开、透明。各项预算支出在核实相关基础数据的基础上，以国家现行的财政财务规章制度为依据，做到政策统一、项目细化、标准明确，预算编制结果实行报告送审制度，积极接受人大、审计和社会中介机构的审查和监督。
第二，在预算编制方法上，重点突出早编、细编、及时完整的要求。
为了确保县级预算编制走向制度化、规范化管理的轨道，近几年来，该县县政府及其财政部门按照有关法律法规规定，积极在县级预算编制方式上重点推行了一系列改革。
一是推行县级预算早编。从2003年起，县财政部门开始探索并实施了县级预算早编改革，并连续四年将县级预算的编制时间，提前到上一年度的最后一个季度完成， 改变了以往年度“年初执行无预算、年中开始编预算”的状况，同时，也确保了年度预算的正常执行。
二是细化县级预算编制。在收入预算编制上，根据国家有关财税政策和现行财政体制，不仅将税收计划细分到税种，准确测算当年税收收入财力，而且参照以往年度各类政府收入的完成实绩，并结合预算年度中有关收入政策的增减变化等因素，认真分析收入结构、性质、来源等，在此基础上，科学确定并编制年度政府非税收入预算。因此，从预算收入的涵盖范围上讲， 既包括了一般预算收入中的税收收入，又包括了国有资产经营收益、纳入预算管理或专户管理的行政事业性收费收入、罚没收入、专项收入、其他收入等各类政府非税收入，改变了过去长期以来预算内、外收支脱离和“两张皮”的状况，真正做到了政府预算内、外财力的统筹管理和使用。2005年，县级统筹安排非税收入财力3924万元， 占可用财力的15．5％；到2007年，县级非税收入预算安排7278．46万元，占可用财力的20．3％，当年安排非税收入支出7062．7万元。在支出预算安排上，严格遵循“必保支出、必要支出、一般支出和专项支出”的原则，坚持把保工资发放放在财政支出的第一位，确保了包括乡镇和农村中小学教师在内的全县所有财政供养人员国家及省规定的工资按时足额兑现。到2005年底，凡国家和省规定的工资项目全部纳入了县财政保障范围。与此同时，按照公共财政的职能要求，在确保工资发放的前提下，进一步建立和完善了县乡两级机关事业单位干部职工医疗保险制度、城镇最低生活保障制度以及企业养老、失业等社会保障制度等，切实维护了社会稳定的大局。在支出预算编制上，不仅将预算支出编制到类、款，而且进一步细化到项、目、节，使预算编制的内容能够更加合理地归集和反映部门的所有收支，提高了预算编制的科学性、完整性。建立健全了预算基本支出定员、定额指标管理体系，全面推行人员支出、公用支出定额化“零基预算”，从根本上扭转了以往预算“低标准、频追加”的状况，确保了财政国库资金的规范运行。公务费、邮电费、交通费、会议费、业务招待费等一些基本支出，一律根据各部门及单位年度工作性质、工作任务不同，依照从紧控制的原则，全部实行了“以员定额、综合核定”办法，从而体现了财政预算分配的公平性，合理性，最大程度地减少了预算分配的随意性。此外，对行政事业单位为完成特定的工作任务或事业发展目标而确需安排的项目支出，如基本建设支出、支持企业发展支出、科技三项费用、支持农村生产和基础设施建设支出、城镇维护费支出、大型修缮、大型购置、大型会议支出等，在财力许可的前提下，由部门和单位编制项目预算说明书，并向财政部门提供相关文件、依据和资料，经审核批准后予以确定。
三是确保实现法定支出和重点支出增长。为了充分发挥公共财政职能，支持社会事业发展，近几年来，县财政在确定预算安排顺序上，积极本着“保重点、保稳定、促发展”的原则，在统筹考虑全县工资性支出、政策性必需支出、工资相关性支出和机构运转支出的同时，着力加大对农业、科技、教育、文化、卫生、计生等方面的投入，确保实现了法定增长。
四是严格规范部门预算编制程序。为了强化部门预算编制管理，2004年，县财政部门印发了《关于进一步深化预算编制改革强化部门预算管理的通知》和《关于进一步明确乡镇财政支出范围和顺序的通知》等规范性文件，并从2005年起，全面推行了县级部门预算“两上两下”编制办法。即县直各部门按照财政部门的统一部署和要求，在总结分析上一年度本部门预算执行情况以及本年度工作任务、事业发展计划的基础上，预测和分析当年收支增减因素，提出部门预算建议数。县财政部门根据各部门提出的预算建议数，结合财力状况，经审核、汇总、平衡后，下达部门预算控制数。各部门再根据财政部门下达的预算控制数，分别轻重缓急，进一步审核和调整有关收支项目，然后向财政部门报送部门预算草案，反馈部门预算编制的相关意见。县财政部门在审核汇总部门预算的基础上，正式编制本级预算草案，提交县人大常委会审查和批准。经县人代会批准后的预算，县财政部门在规定的时限内及时将部门预算批复到各部门。各部门预算由所属单位预算和本部门预 算汇总产生，所属单位预算由部门按规定程序予以批复。
第三，在财政预算执行上，重点突出严谨、规范、监督有力的要求。
为加大财政预算执行力度，进一步规范预算执行行为， 近年来，县财政部门先后探索并推行了一系列国库管理制度改革。
一是成立县财政国库管理机构。2003年，经县编委批准：县财政部门增设了财政国库管理机构，将预算执行的职能从原有的机构中分离出来，改变了过去预算代替和行使国库职能的状况，从而增强了预算执行的约束力，提高了资金支付的使用效率。
二是实行财政国库集中支付。为确保财政预算资金高效、安全运行，2005年，该县在进一步完善县级会计集中核算的同时，大力推行了县级财政国库集中支付方式改革。成立了县国库支付中心，建立了财、库、中心三级清算网络，所有财政预算资金全部由县国库一个“漏斗”流出。凡工资性支出、各类财政补贴农民资金以及其他个人和家庭补助性支出等，全部实行国库直接支付，并推行“一卡式”发放。所有财政专项资金，全部实行县级报账制或政府采购制，资金全部纳入县财政“专户”管理，集中监管，分项核算，单独建账。资金使用严格按照规定的支付程序，推行项目申报立项、批准、预(结)算、决算审查制度，做到项目、效益、经费“三挂钩”，确保资金跟着项目走、效益跟着进度走。在资金监管上，重点实行“六控”即不符合财政专项资金项目批复计划的不拨；未经项目审批部门批准，擅自调整或改变用途的不拨；应实行政府采购而未实行政府采购的不拨；项目施工质量和进度达不到设计要求的不拨；不能按规定提供有效报账文件和原始凭证的不拨；违反国家有关法律、法规和规章制度的不拨。其他一般性公用支出，一律实行指标控制、限额申报、财政审核、均衡支付的办法。与此同时，在国库资金监管上，县财政国库管理部门与县人行国库机构之间建立了财政资金安全保障制度、双向信息通报制度、定期分析报告制度，为加强财政资金管理提供了安全保证。
三是严格规范财政预算执行。年度预算一经批准，在预算执行中不再随意调整或变更支出预算项目和标准。对确需追加的预算，必须在当年财政超收、增加财力的前提下，按照“保重点、保急需”的原则，实行“部门申报、财政审核、政府审批”制度，确保新增财力用于有关法定支出和重点支出的需要。与此同时，在预算追加上严格实行“限额”控制，1万元以下的由政府分管县长审批，1万元以上的必须报政府主要负责人同意后审批。
四是依法进行预算调整。针对年度预算执行中有关财税政策、财政管理体制对预算收支带来的变化和影响，每年第四季度，县政府财政部门对于必须调整的预算，及时编制预算调整方案，并提交县人大常委会审查和批准。调整的重点主要是对年度预算执行中因特殊情况需要增加或者减少的收支项目。与此同时，各部门、各单位的预算支出严格按照调整后的预算执行，不同预算科目之间的预算资金原则上不再进行调剂使用，以确保预算执行的严肃性。针对财政预算编制执行中存在的一些矛盾和问题，县财政部门及时与县人大、县审计等部门加强沟通与联系，随时报告有关情况，执行有关意见和决定，并及时将纠正情况和整改结果加以反馈。
该县06年底财政供给人员15101人，06年地方级财政收入1.6亿元，上级拨入的转移支付资金5亿元，全年财政支出实现5.9亿元。该县财政在资金十分有限的情况下，积极探索财政改革模式，总结出不少成熟的经验和做法，现将他们预算编制、国库集中支付、政府采购的一些具体做法介绍如下，供参考。
首先，在预算编制原则上，重点突出真实、合法、具有预见性的要求。
近几年来，该县县政府及其财政部门严格按照《中华人民共和国预算法》和《安徽省预算审查监督条例》等有关法律法规规定，在组织政府财政预算编制时，一贯遵循以下三个方面的基本原则：
一是坚持量入为出、收支平衡的原则。近年来，县域经济的较快发展为财政增收提供了重要的物质基础，同时也为政府预算的编制提供了十分重要的财力保障。因此，每年政府收入预算的安排和确定，必须在国家现行的财税政策下，结合县域经济发展状况和国家有关收入政策，按照财政增长与经济增长基本相适应的原则，科学合理地进行预测和确定，努力防止出现收入预算过大或过小，造成年度预算无法执行或者预算执行结果与年初预算严重偏离的现象。与此同时，根据政府各类收入预算情况，结合现行财政体制，准确测算当年的政府财力，以此确保政府财政部门在现有的财力下，按照量入为出、厉行节约的原则，依次安排各类支出，确保做到收支平衡、略有结余。
二是坚持统筹兼顾、确保重点的原则。按照“保工资、保运转、保稳定”的总体思路，牢固树立自主发展、 自求平衡的指导思想，着力体现公共财政的基本要求。在重点保证政府公共支出合理需要的前提下，严格按照“先吃饭、后建设，先重点、后一般”的财政支出顺序，优先确保全县机关事业单位人员基本工资、医疗保险以及民政优抚、养老和失业等社会保障等方面的支出需要，然后再根据财力状况，区别轻重缓急，合理地安排其他方面的各类支出。
三是坚持真实合法、公开透明的原则。财政预算的编制，符合县情实际状况和经济发展形势的要求，做到依据充分、合法，数据真实、准确，收支明细、看得懂。各项预算收入特别是预算内、外各类政府收入，以实际税源预测为基础，以国家收费政策为依据，使收入范围不仅涵盖了政府的所有收入项目，而且收入政策公开、透明。各项预算支出在核实相关基础数据的基础上，以国家现行的财政财务规章制度为依据，做到政策统一、项目细化、标准明确，预算编制结果实行报告送审制度，积极接受人大、审计和社会中介机构的审查和监督。
第二，在预算编制方法上，重点突出早编、细编、及时完整的要求。
为了确保县级预算编制走向制度化、规范化管理的轨道，近几年来，该县县政府及其财政部门按照有关法律法规规定，积极在县级预算编制方式上重点推行了一系列改革。
一是推行县级预算早编。从2003年起，县财政部门开始探索并实施了县级预算早编改革，并连续四年将县级预算的编制时间，提前到上一年度的最后一个季度完成， 改变了以往年度“年初执行无预算、年中开始编预算”的状况，同时，也确保了年度预算的正常执行。
二是细化县级预算编制。在收入预算编制上，根据国家有关财税政策和现行财政体制，不仅将税收计划细分到税种，准确测算当年税收收入财力，而且参照以往年度各类政府收入的完成实绩，并结合预算年度中有关收入政策的增减变化等因素，认真分析收入结构、性质、来源等，在此基础上，科学确定并编制年度政府非税收入预算。因此，从预算收入的涵盖范围上讲， 既包括了一般预算收入中的税收收入，又包括了国有资产经营收益、纳入预算管理或专户管理的行政事业性收费收入、罚没收入、专项收入、其他收入等各类政府非税收入，改变了过去长期以来预算内、外收支脱离和“两张皮”的状况，真正做到了政府预算内、外财力的统筹管理和使用。2005年，县级统筹安排非税收入财力3924万元， 占可用财力的15．5％；到2007年，县级非税收入预算安排7278．46万元，占可用财力的20．3％，当年安排非税收入支出7062．7万元。在支出预算安排上，严格遵循“必保支出、必要支出、一般支出和专项支出”的原则，坚持把保工资发放放在财政支出的第一位，确保了包括乡镇和农村中小学教师在内的全县所有财政供养人员国家及省规定的工资按时足额兑现。到2005年底，凡国家和省规定的工资项目全部纳入了县财政保障范围。与此同时，按照公共财政的职能要求，在确保工资发放的前提下，进一步建立和完善了县乡两级机关事业单位干部职工医疗保险制度、城镇最低生活保障制度以及企业养老、失业等社会保障制度等，切实维护了社会稳定的大局。在支出预算编制上，不仅将预算支出编制到类、款，而且进一步细化到项、目、节，使预算编制的内容能够更加合理地归集和反映部门的所有收支，提高了预算编制的科学性、完整性。建立健全了预算基本支出定员、定额指标管理体系，全面推行人员支出、公用支出定额化“零基预算”，从根本上扭转了以往预算“低标准、频追加”的状况，确保了财政国库资金的规范运行。公务费、邮电费、交通费、会议费、业务招待费等一些基本支出，一律根据各部门及单位年度工作性质、工作任务不同，依照从紧控制的原则，全部实行了“以员定额、综合核定”办法，从而体现了财政预算分配的公平性，合理性，最大程度地减少了预算分配的随意性。此外，对行政事业单位为完成特定的工作任务或事业发展目标而确需安排的项目支出，如基本建设支出、支持企业发展支出、科技三项费用、支持农村生产和基础设施建设支出、城镇维护费支出、大型修缮、大型购置、大型会议支出等，在财力许可的前提下，由部门和单位编制项目预算说明书，并向财政部门提供相关文件、依据和资料，经审核批准后予以确定。
三是确保实现法定支出和重点支出增长。为了充分发挥公共财政职能，支持社会事业发展，近几年来，县财政在确定预算安排顺序上，积极本着“保重点、保稳定、促发展”的原则，在统筹考虑全县工资性支出、政策性必需支出、工资相关性支出和机构运转支出的同时，着力加大对农业、科技、教育、文化、卫生、计生等方面的投入，确保实现了法定增长。
四是严格规范部门预算编制程序。为了强化部门预算编制管理，2004年，县财政部门印发了《关于进一步深化预算编制改革强化部门预算管理的通知》和《关于进一步明确乡镇财政支出范围和顺序的通知》等规范性文件，并从2005年起，全面推行了县级部门预算“两上两下”编制办法。即县直各部门按照财政部门的统一部署和要求，在总结分析上一年度本部门预算执行情况以及本年度工作任务、事业发展计划的基础上，预测和分析当年收支增减因素，提出部门预算建议数。县财政部门根据各部门提出的预算建议数，结合财力状况，经审核、汇总、平衡后，下达部门预算控制数。各部门再根据财政部门下达的预算控制数，分别轻重缓急，进一步审核和调整有关收支项目，然后向财政部门报送部门预算草案，反馈部门预算编制的相关意见。县财政部门在审核汇总部门预算的基础上，正式编制本级预算草案，提交县人大常委会审查和批准。经县人代会批准后的预算，县财政部门在规定的时限内及时将部门预算批复到各部门。各部门预算由所属单位预算和本部门预 算汇总产生，所属单位预算由部门按规定程序予以批复。
第三，在财政预算执行上，重点突出严谨、规范、监督有力的要求。
为加大财政预算执行力度，进一步规范预算执行行为， 近年来，县财政部门先后探索并推行了一系列国库管理制度改革。
一是成立县财政国库管理机构。2003年，经县编委批准：县财政部门增设了财政国库管理机构，将预算执行的职能从原有的机构中分离出来，改变了过去预算代替和行使国库职能的状况，从而增强了预算执行的约束力，提高了资金支付的使用效率。
二是实行财政国库集中支付。为确保财政预算资金高效、安全运行，2005年，该县在进一步完善县级会计集中核算的同时，大力推行了县级财政国库集中支付方式改革。成立了县国库支付中心，建立了财、库、中心三级清算网络，所有财政预算资金全部由县国库一个“漏斗”流出。凡工资性支出、各类财政补贴农民资金以及其他个人和家庭补助性支出等，全部实行国库直接支付，并推行“一卡式”发放。所有财政专项资金，全部实行县级报账制或政府采购制，资金全部纳入县财政“专户”管理，集中监管，分项核算，单独建账。资金使用严格按照规定的支付程序，推行项目申报立项、批准、预(结)算、决算审查制度，做到项目、效益、经费“三挂钩”，确保资金跟着项目走、效益跟着进度走。在资金监管上，重点实行“六控”即不符合财政专项资金项目批复计划的不拨；未经项目审批部门批准，擅自调整或改变用途的不拨；应实行政府采购而未实行政府采购的不拨；项目施工质量和进度达不到设计要求的不拨；不能按规定提供有效报账文件和原始凭证的不拨；违反国家有关法律、法规和规章制度的不拨。其他一般性公用支出，一律实行指标控制、限额申报、财政审核、均衡支付的办法。与此同时，在国库资金监管上，县财政国库管理部门与县人行国库机构之间建立了财政资金安全保障制度、双向信息通报制度、定期分析报告制度，为加强财政资金管理提供了安全保证。
三是严格规范财政预算执行。年度预算一经批准，在预算执行中不再随意调整或变更支出预算项目和标准。对确需追加的预算，必须在当年财政超收、增加财力的前提下，按照“保重点、保急需”的原则，实行“部门申报、财政审核、政府审批”制度，确保新增财力用于有关法定支出和重点支出的需要。与此同时，在预算追加上严格实行“限额”控制，1万元以下的由政府分管县长审批，1万元以上的必须报政府主要负责人同意后审批。
四是依法进行预算调整。针对年度预算执行中有关财税政策、财政管理体制对预算收支带来的变化和影响，每年第四季度，县政府财政部门对于必须调整的预算，及时编制预算调整方案，并提交县人大常委会审查和批准。调整的重点主要是对年度预算执行中因特殊情况需要增加或者减少的收支项目。与此同时，各部门、各单位的预算支出严格按照调整后的预算执行，不同预算科目之间的预算资金原则上不再进行调剂使用，以确保预算执行的严肃性。针对财政预算编制执行中存在的一些矛盾和问题，县财政部门及时与县人大、县审计等部门加强沟通与联系，随时报告有关情况，执行有关意见和决定，并及时将纠正情况和整改结果加以反馈。
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